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Les "obligations pandémiques", un mécanisme d'assurance à l'épreuve du coronavirus

Le Covid-19 pourrait devenir la première épidémie à déclencher le mécanisme d'assurance prévue par les "obligations pandémiques" créées en 2017 par la Banque mondiale.
Le Covid-19 pourrait devenir la première épidémie à déclencher le mécanisme d'assurance prévue par les "obligations pandémiques" créées en 2017 par la Banque mondiale. © iStock

La Banque mondiale a créé, en 2017, un mécanisme similaire à une assurance pour aider les pays les plus pauvres à lutter contre une éventuelle pandémie. L’épidémie du coronavirus originaire de Wuhan pourrait entraîner la première application de cet outil dont l’utilité et l’efficacité ont été remises en question.

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Hier, elles s’arrachaient, aujourd’hui plus personne n’en veut. Les "obligations pandémiques" ("pandemic bonds") ont perdu plus de 50 % de leur valeur depuis le début de l’épidémie du coronavirus originaire de la ville chinoise de Wuhan, rapporte la chaîne d’information qatarie Al-Jazira, jeudi 18 février.

Les investisseurs qui en détiennent craignent que le Covid-19 ne devienne l’événement déclencheur leur faisant perdre une partie de leur mise initiale. Ces obligations, créées par la Banque mondiale en 2017, fonctionnent sur un principe similaire à une assurance : tant qu’il n’y a pas de pandémie, les acquéreurs de ces titres touchent des intérêts annuels élevés et des primes d’assurance, mais si une crise sanitaire se déclenche, ils doivent reverser tout ou partie de leur investissement à un fonds spécifique de la Banque mondiale destiné à lutter contre les pandémies. Ces sommes doivent ensuite servir à aider les pays les plus pauvres à contenir une maladie ou un virus et à limiter l’impact économique de l’épidémie.

"Maladresse financière"

Pour les ONG et acteurs du secteur de la santé, le nouveau coronavirus, qui a contaminé près de 80 000 personnes dans le monde, dont plus de 2 600 mortellement, représente un "test critique" pour la viabilité d’un mécanisme très controversé, souligne le Financial Times. Larry Summers, un ancien économiste en chef de la Banque mondiale et ex-secrétaire au Trésor du président américain Bill Clinton, a qualifié les "obligations pandémiques" de "maladresse financière" et "d’erreur embarrassante". Olga Jonas, une économiste devenue la critique la plus virulente de ce mécanisme après avoir passé plus de 30 ans à la Banque mondiale, estime que les investisseurs ont été les seuls gagnants.

Pourquoi tant de haine ? À l’origine, ces "pandemic bonds" avaient, pourtant, tout d’une bonne idée. La Banque mondiale les a développées en réponse à l’épidémie d’Ebola, qui a causé la mort de plus de 11 000 personnes entre 2014 et 2016. Ces instruments financiers sont destinés à transférer une partie du risque économique associé à une pandémie au secteur financier. L’argent doit, en outre, être rapidement mobilisable puisque les investisseurs sont obligés de payer lorsque des conditions prédéfinies sont remplies. Il n’y a donc pas à attendre l’issue de négociations politiques parfois difficiles lors de collectes de fonds auprès des États pour répondre à une crise.

La Banque mondiale a émis deux types d’obligations. L’un couvre un large éventail de risques pandémiques, comme les coronavirus, Ebola, la fièvre hémorragique de Crimée-Congo ou encore la fièvre de la Vallée du Rift. Il est considéré comme plus risqué – et plus lucratif – que le second "pandemic bond" car les conditions déclenchant le remboursement par les investisseurs sont plus faciles à réunir. L’autre ne couvre que les hypothèses de pandémie grippale et de coronavirus.

Les investisseurs – essentiellement des fonds de pension et des spécialistes des "assurances catastrophes" – se sont immédiatement rués sur ces deux véhicules financiers et la Banque mondiale n’a eu aucun mal à atteindre son objectif de vendre pour 330 millions de dollars d’obligations. Un empressement qui suggère que ces financiers ont senti la bonne affaire, écrit l’économiste Olga Jonas dans un article très critique à l’égard des obligations pandémiques paru dans la revue scientifique Nature en 2019.

Critères trop restrictifs ?

Le loup se trouvait dans les 386 pages de documentation détaillant le fonctionnement des obligations et, surtout, les conditions à remplir pour qu’une pandémie entraîne le transfert de l’argent au fonds spécial de la Banque mondiale. "Le déclenchement du mécanisme de remboursement est calculé en fonction d’une formule complexe prenant en compte le nombre de morts dans le pays d’origine [de l’épidémie], des décès dans un autre pays et de l’accélération du nombre d’infection et du taux de fatalité", résume le Financial Times.

La deuxième épidémie d’Ebola a illustré les limites de cet outil de la Banque mondiale. Débutée en 2018 et toujours en cours, cette crise sanitaire a déjà coûté la vie à plus de 2 200 personnes, quasi exclusivement en République démocratique du Congo… mais n’a pas fait bouger le moindre dollar depuis le portefeuille des détenteurs d’"obligations pandémiques" vers la Banque mondiale. La raison : il faudrait au moins 250 morts dans le pays d’origine de l’épidémie et aussi 20 décès dans un deuxième pays pour déclencher le mécanisme, ce qui n’est pas encore le cas.

Si la Banque mondiale a établi des critères qui peuvent paraître restrictifs, c’est en partie pour que cette assurance ne se déclenche qu’en cas de risque réel de pandémie, mais aussi "pour attirer les investisseurs", note le Wall Street Journal. Ils auraient pu se montrer moins enclins à participer à cette aventure si les conditions avaient été moins strictes. C’est aussi pour cette raison que l’institution internationale a consenti à des taux d’intérêt généreux, qui oscillent actuellement aux alentours de 10 % pour les deux types d’obligations pandémiques.

Mais à vouloir trop plaire aux investisseurs, la Banque mondiale aurait négligé l’intérêt des pays pauvres frappés par une épidémie, dénoncent les détracteurs du mécanisme. Le mécanisme ne peut se déclencher que lorsque la situation sur le terrain s’est déjà fortement dégradée, alors que "pour être efficace, il faut pouvoir agir tôt", souligne Olga Jonas.

Peut-être que cette fois-ci, ces obligations vont pouvoir jouer leur rôle ? C’est la crainte des investisseurs. Mais même si c’était le cas, les détracteurs craignent que ce soit "trop peu et trop tard", estime Bodo Ellmers, un responsable du Global Policy Forum, une ONG qui suit les travaux des organisations internationales, interrogé par le Financial Times.

En effet, si le Covid-19 fait 20 morts dans un pays en dehors de la Chine, l’argent qui pourra être mobilisé s’élèvera au maximum à 195 millions de dollars et ne pourra être versé qu'un un pays de l liste des pays pauvres de la Banque mondiale, ce qui exclut la Corée du Sud ou l’Iran, note la radio publique canadienne. En outre, il faut attendre 84 jours après le début de l'épidémie qui a été fixé par l’OMS au 31 décembre. En d'autres termes, les pays pauvres qui pourraient avoir besoin de ce soutien financier ne verraient la couleur de l’argent qu’à partir du 31 mars.

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